报告》中指出：现在我国有28亿居民饮用不安全水，解决饮用水水质问题已经到了刻不容缓的地步。可见，控制污染排放、构建生态安全，已经成为我国社会可持续发展的重大问题。2015年6月10日，国务院法制办公布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，从内容上看，该意见稿大体上是在2003年7月实施的《排污费征收使用管理条例》基础上，对现有排污收费的类型和金额进行了“费改税”的平移，同时吸纳了2014年排污收费提标改革的新成果，体现了“清费立税”[1]的新思路。《环境保护税法（征求意见稿）》（2015）立于《节能减排综合性工作方案》（国发[2007]15号）提出“研究开征环境税”基础上，是环境立法的一个重要阶段性成果。然与税收手段相比，单纯的排污收费强制性不够：如排污收费执法部门级别较低、权限有限；另外，收费制度规范性难以把握，企业寻租现象严重，有些地方执法部门甚至为一己私利，保护当地污染企业而干预排污费制度的实施。所以，我国现有的以排污收费制度为核心的环境税制度亟需完善，比如，在税目和应纳税额的设置、环保税的归属和用途以及相关配套制度都需进一步改善。
本文考察德国的排污费制度，旨在通过分析其积极效应及其制度局限性，推进与完善环境经济政策的理论基础及其相应的政策设计。德国所设计的排污费制度是以鲍莫尔-奥茨税为理论模型构筑的，被学界认为是真正意义上的欧洲唯一的排污费制度[2]。环境经济学者Kneese&Bower（1968）所著《水质管理论》，通过对德国鲁尔地区的水管理部，英格兰以及威尔士的河川管理厅等地方水管理部门进行考察发现，德国水管理部门在水污染费用分担制度方面，有着区别于其他水管理部门的重要制度特征：其一，德国环境法规定，企业须持排污许可证，方可向公共水域排污、排水；其二，排污许可证的发放，以达成政府规定的环境目标为限，这也是德国进行排污处理设施建设之依据[3]。事实上，德国排污制度的确立是与现代水管理制度一并确立的，它作为国家环境生态安全法体系的重要组成部分，其宗旨就是保障国民清洁用水和国家生态安全。
二 德国排污费制度的初始设计与后续修正
（一）鲍莫尔-奥茨税的理论与实践
德国排污费制度的设计是以鲍莫尔-奥茨税为理论模型的。当时的环境问题专家认为，如果用最小的费用，能在全德国实现II类水目标，即通过生物处理使净化率达到90%，那么排污费制度则值得大力推广。为此，环保专家还通过模拟把每一个污染单位的污染价格界定为80马克每立方的水平。但是，到了20世纪70年代中后期，也就是排污费法制定期间，各界发现，按照鲍莫尔-奥茨税为理论模型设定的排污费，却已经与鲍莫尔-奥茨税理论数值严重背离了，主要表现为以下两个方面：（1）设定价格偏低。虽然是经专家论证所提的建议，但是将排污费的价格定为12马克（见图1中的t）是无法实现II类水的目标的。（2）排污费价格结构违背了费用效率原则。从图1可以看出：纵轴部分所表示的是排污费的价格/费用，横轴部分表示的是污水排放量。而MC1、MC2、MC3则表示不同排放者被限定的排放削减费用函数，e2是联邦政府所规定的最低排放标准。当排放者没有达到最低排放标准之规定时，排污费价格为t；如果满足了最低标准的要求，价格就降低到正常值的一半。此时，由于各个排污者都是在其所对应的税率和被限定的排污削减费用相同的地方来决定其排放量的，因此，各排污者排污量将与其自身的限定排污削减费用MC1、MC2、MC3相对应，并在e1、e2、e3处进行排放。然而，事实上，在如图1所示的曲线价格结构下，各排污者的限定排污削减费用不仅未能在价格t处实现均等化，也未能实现费用的最小化。于是，以单一的鲍莫尔-奥茨税模型为理论指导，并不能解决德国排污费的制度设计。
（二）德国排污费制度的后续修正与调整
事实上此项排污费制度设定之初，多数学者提倡试图通过诸如征收排污费等单一的直接规制手段来实现对污染的控制。实践表明，单一的直接规制并不能如设计者之愿。于是，德国的环境政策基本上都运用了几个政策手段的组合，实现了排污费、环境税与补助金等三种政策手段的组合。另外，与没有税收负担的直接规制相比，鲍莫尔-奥茨税显然加重了排污者的负担。为此，在后续的制度设计时，德国的排污费制度又充分考虑了社会分配变量，主要引入了价格差模型和目的税模型。其一，价格差模型。价格差模型是一种对实际排污量小于国家最低排放基准的排污者实行价格打折或削减的方式，以缓和排污分配，鼓励排放者限量排污的一种方法。但是，该模型的边际费用没能实现均等化，致其也达不到费用最小化的目的。其二，目的税模型。该模型是20世纪70年代中期德国环境问题专家所倡导的，他们认为：如果把排污费收入的全部或部分投入到国家的水质保全建设方面，那么在很大程度上可以起到改善环境的作用。同时，随着该笔经费的增加即有效运用，生态环境将得到有效改善，排污者的排污费价格也将响应下降。为此，专家委员会还特地进行了相应的模拟，结果显示，采用目的税模型，即使排污费价格为40马克，它也能发挥相当于70马克价格水平的鲍莫尔-奥茨税模型那样的同等刺激效果。于是，在后续的制度设计过程中，目的税模型在德国排污费制度中正式得到了确认与实施。