摘要：我国分税制改革以来，转移支付制度发挥了其应有的作用，但转移支付制度需要进一步改革。基于公共服务均等化要求，应强化我国转移支付地区间横向均衡功能，同时转移支付支付制度改革应作为规范政府间财政关系改革整体中的一个部分协调进行；应依据性质对转移支付归类，一类为用于解决纵向和横向不均衡问题的均衡性转移支付，另一类为解决外溢性等问题的专项转移支付。
关键词：公共服务均等化；转移支付制度；均衡性转移支付
中图分类号：F810.422 文献标识码：A
Reform of Intergovernmental Transfers System Based on the Analysis of Equalization
of Public Services
JIA Xiao-jun
(School of Finance of Shanxi University of Finance and Economics，Taiyuan 030006,China)
Abstract:Since tax-sharing reform of China in 1994, intergovernmental transfer has played its proper role, but it should be further reformed. Based on the requirements of equalization of public services, the function of transfer payment to achieve horizontal fiscal balance should be strengthened, simultaneously the transfer system reform should be taken as a part in the whole reform to standardize intergovernmental fiscal relations; The transfer payment should be classified based on the nature, one is general transfer to be used in solving intergovernmental longitudinal and transverse gap in financial power, another is the special appropriation as a way to combat the externalities.
Key words:equalization of public services; intergovernmental transfers system; general transfer
一、现行转移支付制度构成、规模及结构分析
我国1994年分税制改革后，中央对地方转移支付形式经历了多次调整，目前中央对地方税收返还和转移支付形式由税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三大类组成。一般性转移支付中包括均衡性转移支付，均衡性转移支付是参照一定计算公式来分配资金的，资金分配过程相对客观，有利于均衡地区间财力差距，是促进我国公共服务均等化的重要手段。为了从转移支付性质角度了解转移支付支出结构，本文的分析中将一般性转移支付中的均衡性转移支付单独列出考察，将除均衡性转移支付外的一般性转移支付形式定义为其它一般性转移支付，这样中央对地方税收返还和转移支付总额就可分为税收返还、均衡性转移支付、其它一般性转移支付及专项转移支付四个部分。
首先，以2009年为例，分析中央对地方税收返还和转移支付总额结构。从表1中可以看出，2009年中央对地方税收返还和转移支付总额中专项转移支付所占比重最高，其它一般性转移支付居于第二位，税收返还居于第三位，均衡性转移支付在转移支付总额中所占比重最小。
其次，具体分析税收返还及各类转移支付在中央对地方税收返还和转移支付总额中所占比重1996-2009年的变化趋势。如图1所示，分税制改革初期，税收返还税在中央对地方税收返还和转移支付总额占有相当重要的地位，1996年税收返还占比达到72.92%。随着中央对地方税收返还和转移支付总额的增加，税收返还占比呈下降趋势，从1996年的72.92%降至2009年的17.27%。1996年到2005年，税收返还占比始终处在第一位，2006年低于专项转移支付，降至第二位，之后的几年持续下降，低于其它一般性转移支付，降至第三位。总体来看，分税制改革15年来，税收返还在中央对地方税收返还和转移支付总额中的地位逐年减弱，但即便如此，2009年，税收返还占比达到17.27%，对地方收入分配仍具有一定影响力。
央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》相关数据计算。
从专项转移支付占中央对地方税收返还和转移支付总额的比重来看，1996-2009年呈增长趋势，从1996年的18.29%增加到2009年的43.18%。1996-2005年间，一直在中央对地方税收返还和转移支付总额中占据第二位，2006年之后，超越税收返还占据第一位，这表明，专项转移支付在转移支付体系中的地位越来越重要，到2009年，我国中央对地方税收返还和转移支付总额中超过40%的转移支付资金是通过专项转移支付的方式来分配的。
其它一般性转移支付占中央对地方税收返还和转移支付总额的比重1996-2008年总体呈增长趋势，从1996年的7.48%上升至2009年的25.86%，1996－2006年一直据于第三位，2007年超过税收返还占据第二位，也就是说这类转移支付在转移支付体系中的地位逐年增强。
1996－2009年，均衡性转移支付占中央对地方税收返还和转移支付总额的比重在前11年呈增长趋势，后2年则呈下降趋势。在前11年间，从1996年的1.31%增长至2007年的16.07%，因为随着我国经济的高速增长，中央政府用于均衡性转移支付支出的资金规模逐年增长，特别是2002年所得税收入分享改革将中央财政通过所得税改革集中的收入全部用于均衡性转移支付，建立了均衡性转移支付稳定增长机制，转移支付规模持续快速增长。但从2007之后相对比重却则呈下降趋势，从2007年的16.07%下降到2009年的13.69%，说明相对于其他转移支付形式，2007年之后，均衡性转移支付增长速度相对减缓。纵向来看，从1996-2009年，均衡性转移支付在中央对地方税收返还和转移支付总额中始终是所占比重最小的一类转移支付。
分税制改革以来，我国中央对地方税收返还和转移支付总额2009年达到28 621.3亿元，是1996年的2 532.9亿元的11.3倍，在绝对量增长的同时，其结构也有所优化，转移支付制度在缩小地区财力差距、缓解地方财政困难及配合相关政策出台等方面发挥了重要作用，但目前,我国各地区在一些基本公共服务项目如义务教育、公共卫生等提供方面存在较大差异。我国基本公共服务水平存在较大差异主要源于地区间公共服务能力存在巨大差异，即地区间的财力水平差距较大，但另一方面也反映了中央政府和省级政府向欠发达地区转移支付的力度还很不够,不能有效弥补向欠发达地区提供基本公共服务所出现的资金缺口和能力缺口(贾康，2007)，说明我国目前的转移支付制度，特别是旨在均衡地区间财力差距的均衡性转移支付没有使得地区间公共服务水平差距出现明显缩小趋势，所以，我国转移支付制度应以公共服务均等化为目标实施进一步改革。
二、转移支付制度改革应坚持的原则
基于公共服务均等化要求，转移支付基本理论及我国现实考虑，我国转移支付制度改革应坚持以下原则：
1.强化我国转移支付地区间横向均衡功能。从转移支付基本理论可以知道，转移支付具有解决财政纵向不均衡、地区间横向不均衡及公共产品外部性问题三个基本功能，其中，弥补财政纵向和横向不均衡是转移支付制度最基本的目标，从理论角度来看，均等化转移支付可以使得一个国家内部地区间净财政收益差距缩小，可以作为消除地区间财政横向不均衡，是实现公共服务均等化目标的有效手段。目前我国在保证转移支付其它两个基本功能的前提下应强化转移支付横向均衡功能，这是由特殊国情决定的，一方面，长期以来我国地区间经济发展水平极不均衡，各地区财政收入能力差距较大。另一方面，我国地域辽阔，各地区在人口结构、地理特征、气候等客观条件方面存在较大差异，客观条件的差异导致各地区提供同等水平公共服务的成本高低不一，两方面的事实导致各地区提供的公共服务水平产生巨大差异，相关指标显示，近年来，这种差距没有出现明显的缩小趋势，已成为阻碍我国经济快速发展的一大障碍（贾晓俊，2009），所以从现阶段来看，迫切需要加强转移支付的横向均衡功能。
2.转移支付制度改革应作为规范政府间财政关系改革整体中的一个部分，而不能孤立进行。一方面，纵向不均衡问题的解决取决于政府间财政关系的确立。因为解决纵向不均衡问题时往往通过以下三条途径：其一，通过调整中央与地方政府间的支出责任解决。其二，通过调整中央与地方政府间的财权解决。其三，中央与地方政府间的财权和支出责任划分不发生变化的情况下，通过调整转移支付解决。以上三条途径也可以综合实施(安体富、贾晓俊，2010)。从以上解决途径可以看出，转移支付发挥纵向均衡功能以及在多大程度上发挥这一功能均有赖于政府间财政财政关系的确立。另一方面，横向不均衡问题的解决同样取决于政府间财政关系的确立。我国解决横向不均衡问题主要依靠均等化转移支付实现，而均等化转移支付资金是依靠资金分配公式分配到各地区的，要通过测算各地区标准财政支出和标准财政收入，并根据二者之差来分配资金。对每个具体的地区而言，测算出的标准财政收支差额就是该地区的纵向缺口，在实际操作中横向缺口弥补与纵向缺口弥补目标往往是一致的，所以，转移支付解决横向不均衡问题同样取决于政府间财政财政关系的确立，所以我国旨在促进转移支付发挥均等化效应的改革应与财政体制改革协调进行。 三、促进均等化效应的改革措施
对转移支付性质的认定是建立科学的转移支付制度的前提，因为不同的财政目标需要用不同形式的转移支付形式解决，这样才能最大限度发挥资金效用。根据转移支付相关理论，依据转移支付的性质，政府间转移支付无非只有无条件补助和有条件补助两种。无条件补助指中央政府不向地方政府指定用途，地方政府可以自主决定如何使用这些资金。中央政府向地方政府提供无条件补助的最主要目的是解决纵向和横向财政不平衡问题；有条件补助也称为专项补助，中央政府指定这些补助的用途，地方政府必须按指定的用途使用这些资金，这种补助主要用来解决对于中央政府而言很重要，而被地方政府认为不重要的问题，比如，有溢出效应的项目，有条件补助通常分为配套补助和非配套补助。在实践中可依据不同的目标选择不同的转移支付形式：如为实现均等化目标通常采取无条件补助的形式；弥补纵向缺口的通常采用的转移支付方式是无条件补助或收入共享；解决跨地区公共服务外部性问题通常采用有条件配套不封顶的补助形式；使各个地区在某类公共服务项目上达到最低支出标准，通常采用有条件的不配套的或有条件封顶配套补助形式。
2009年，财政部对转移支付形式又一次做了调整，从具体内容来看，这次调整并没有依据转移支付支付性质进行，只是名称上的变化，原一般性转移支付更名为均衡性转移支付，原财力性转移支付更名为一般性转移支付，原专项转移支付中的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出改为一般性转移支付，而资金分配方式则未作任何变化。这也从另一侧面反映了我国各类转移支付之间，尤其是原财力性转移支付与专项转移支付之间没有的严格的界限，这两类转移支付在性质上区别不明显。所以，目前我国的转移支付制度虽然在形式上进行了简化，但从性质上来看，各种形式之间依然含混不清。比如一般性转移支付（原财力性转移支付），既包含无条件补助形式（均衡性转移支付、原体制补助），又含有有条件补助，（除均衡性转移支付、原体制补助外的其它转移支付形式），这样就无法判断转移支付的性质。所以下一步改革，应该依据转移支付的性质对转移支付归类，改革后的转移支付制度依据转移支付的性质大致可分为两类，一类用于解决纵向和横向不均衡问题的均衡性转移支付，另一类为解决外溢性等问题的专项转移支付。具体改革措施如下：
1．取消税收返还。税收返还是我国特有的转移支付形式，虽然财政部门将这部分资金从其它转移支付形式中分列出来，但从资金的性质来看，它属于转移支付。税收返还对推动我国1994年分税制改革、2002年所得税分享改革和2009年成品油价格和税费改革中发挥了积极的作用，但是这种转移支付形式不利于均衡地区间财力差距，公共服务均等化目标的实现，特别是按递增率计算的消费税增值说返还部分则会使地区间的财政收入差距加速扩大，形成了“税收返还”与地方自身财政收入能力成正比的逆向调节机制，实际上在一定程度上拉大了地区间财政能力的差距，不利于地区经济的平衡发展。随着时间的推移，这种转移支付形式应该被取消，这部分资金可以用来补充均衡性转移支付资金。由于税收返还占中央对地方税收返还和转移支付总额的比重不断下降，从1996年的72.92%降至2009年的17.27%，所以实施改革所面临的阻力也随之减弱，或者为了减小改革阻力，也可采取分步实施的方式，统一按一定比例减少返还数额，逐年扩大比例，直至最后全部取消返还。
2．调整一般性转移支付。2009年转移支付形式调整后，一般性转移支付中各具体转移支付形式按其分配目的和渊源大致归为四类，第一类是其资金依据一定的公式分配，以均等化为目标的均衡性转移支付；第二类是原体制补助，是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式；第三类是由于中央出台某项政策导致地方财力不足或者用于某些特定事项引起的转移支付。属于前者的有民族地区转移支付、县乡基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、工商部门停征两费转移支付；属于后者的有资源枯竭城市财力性转移支付、企业事业单位划转补助、村级公益事业“一事一议”奖励资金。第四类是由原专项转移支付中的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出改为教育转移支付、社会保障和就业转移支付、公共安全转移支付、一般公共服务转移支付，并纳入一般性转移支付中的。
上述各种转移支付的性质各不相同，虽然设立之初都有各自的政策取向，但在确立新的形式时，没有统筹考虑以前已给该省区的其他转移支付形式，对各省区的转移支付之间缺乏协调配合，各种转移支付资金分配未能在统一目标下相互协调；另外，如此多种形式的转移支付，其资金分配方式各不相同，不尽科学，从而导致一般性转移支付的本身的性质难以确定，整体功能难以充分发挥。
针对目前一般性转移支付的现状，应采取以下改革措施：可根据转移支付的性质将上述四类转移支付形式分别归入均衡性转移支付和专项转移支付中。原体制补助以及由于中央出台某项政策导致地方财力不足引起的转移支付和由原专项转移支付中的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出改名的转移支付形式并入均衡性转移支付中。因为原体制补助已不适合目前发展需求，应该取消，其资金纳入均衡性转移支付资金，后两种转移支付形式虽具有指定用途，但其支出项目与一般预算支出科目接近，而均衡性转移支付测算标准财政支出的种类是根据一般预算支出科目选择的，所以这些支出项目完全可以并入均衡性转移支付，统一按公式分配资金，各种转移支付形式设立之初的政策取向在分配过程中通过设立相关的指标予以体现，这样可以使资金分配科学规范，一方面可以实现各种政策取向，另一方面可以形成合力，发挥资金整体功能；用于某些特定事项引起的转移支付，由于其其涉及的支出区域范围较窄，可以考虑归入专项转移支付。总之，改革后的一般转移支付，除资源枯竭城市财力性转移支付、企业事业单位划转补助、村级公益事业“一事一议”奖励资金归入专项转移支付外，其它转移支付形式全部归入均衡性转移支付。
3．整合规范专项转移支付。就专项转移支付来看，占中央对地方税收返还和转移支付总额比重过大，2009年占到43.18％，并且种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目。根据国家审计署提供的信息：2005年，中央财政对20个省拨付转移支付资金7 733亿，其中编入地方预算的只有3 444亿，当年有56%的中央转移支付资金游离于地方财政预算之外，脱离各级人大的监督。2006年，使用中央财政专项补助资金支持的项目多达44 149个。其中，10万元以下的拨款项目，就有8 825个。另外，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，被截留、挪用的现象相当普遍，所以对原转移支付形式进行整合归类，通常来看，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。例如，跨地区的大江大河治理，防护林带建设，突发性的自然灾害和疫情救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等。（安体富、任强，2007）所以将最近几年新增加的用于某些特定事项引起的转移支付，如资源枯竭城市财力性转移支付、企业事业单位划转补助、村级公益事业“一事一议”奖励资金，因具有专项用途，将其归并到专项转移支付中去更为确切。而专项转移支付中不具有以上特征的支出项目则可以划入均衡性转移支付项目中去。
4．改进均衡性转移支付资金分配办法。从我国均衡性转移支付资金分配公式可以发现获得资金的数量取决于收入能力及支出需求的测算，我国在测量标准财政收入时采用了代表性税收体系，代表性税收体系（the representive tax system）可以用来测量地方政府在全国平均税率条件下从各个税种自有税基获得税收收入的能力，即测算标准财政收入，这种方法较为科学，为大多数国家所采。均衡性转移支付建立之初，纳入代表性税收体系的税种较少，发展到现在，大多数税种通过代表性税收体系测算，只有少数税种或收费，由于基础数据难以取得，用实际数代替。总体来看，我国均衡性转移支付制度经过15年的发展，其标准财政收入的测算取得了较大的进步。
我国在测算标准财政支出对支出进行了分类，但2008年前的资金分配公式在确定支出差异系数时却主要考虑财政供养人口因素及其人员经费和公用经费标准，没有考虑各类公共服务的人均支出水平和总人口因素，这种设计与我国特殊国情分不开，一直以来均衡性转移支付的首要任务是保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转。
从2008年开始，我国均衡性转移支付制度中标准财政支出的测算开始使用总人口因素。行政、公检法、教育等部门标准财政支出计算公式可以用下式表示：
标准财政支出=∑i（∑j各级次总人口×该级次人均支出标准×支出成本差异系数）
i=省本级、地市本级、县级（县市旗、市辖区分别计算，下同）。j=0，1，2，…该级次行政单位个数。
人均支出标准=该级次全国总支出÷该级次全国总人口
支出成本差异系数=（人口规模系数×0.85+面积系数×0.15）×（艰苦边远系数×人员经费占该项支出比重+温度系数×取暖费占该项支出比重+海拔系数×运距系数×燃油费占该项支出比重+路况系数×车辆维修费占该项支出比重+1-（人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比））×民族系数
从新的计算人均标准财政支出公式来看，与以前的计算公式相比，有一些变化，但与科学的资金分配公式相比，还是存在以下问题：第一，分母由财政供养人口变成了总人口，而分子没有变化，我国预算支出科目中如行政、教育、卫生医疗等公共服务项目所包含的经常性支出指的是用于这个部门的人员经费与公用经费，所以测算的行政、教育、卫生等各类标准财政支出主要包括预算内用于人员经费和公用经费两部分的支出，人均支出的部分应该代表均等化的目标，但现在的支出部分只能说明人员经费和公用经费实现均等化。2008年我国均衡性转移支付制度中虽增加了对各个地区基建支出的测算，基本建设标准财政支出考虑各地基建支出管理级次不同，按省统一测算。但即便如此，对各类公共服务标准支出的测算范围仍只是各类公共服务支出需求的一部分，比如预算内用于义务教育支出的教科书支出、用于中小学寄宿制贫困学生补助、用于农村和城市义务教育阶段免学杂费支出等支出均不在标准教育支出的测算范围之内，所以标准财政支出的测算仍不能反映实际支出需求的全貌。第二，从支出成本差异系数所涉及的因素来看，主要选择的还是只与人员经费与公用经费相关的因素，响某类支出的其他成本因素仍没有考虑。第三，2008年的标准财政支出测算公式更接近澳大利亚标准财政支出测算公式，支出成本差异系数中有关需求因素的确定也与澳大利亚类似，主要依靠人为判断，而不是可靠的数量分析，所以公式具体做法显得粗糙、不精确和主观。
针对均衡性转移支付资金分配中标准财政支出存在的问题，应借鉴其它发达国家先进经验的基础上结合我国实际情况进行进一步完善。
参考文献:
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［4］ 安体富，任强.公共服务均等化:理论、问题与对策［J］．财贸经济，2007(8):48-53.
［5］ 财政部.2007年中央对地方一般性转移支付办法、2008年中央对地方一般性转移支付办法［Z］．中华会计网校.
（责任编辑：李江）