财政性存款作为中央银行的基础货币,在调节、平衡国家信贷收支和贯彻执行货币政策等方面发挥了重要作用,但财政性存款总量占各项存款的比例一直较低,且实际缴存量明显不足。调查发现,其背后,有五个方面的深层次问题,影响了制度执行效率。
一、财政性存款的缴存范围界定不够清晰
按规定,财政预算外存款、地方财政库款等,为财政性存款;单位活期存款或财政性一般存款,为一般性存款。但由于这些资金均由财政部门集中管理,存款人名称均为财政部门,致使金融机构难以判别其基本属性。由于地方财政在当地金融机构开设多个存款账户,大量资金在这些账户间频繁划转,更加大了金融机构有效区分的难度。会计科目设置也不严谨。金融机构往往在一级会计科目下设置待结算财政款项、地方财政库款、财政预算外存款三个科目,又在其下设置县级待结算财政款项、县级地方财政库款和县级财政预算外存款三个二级科目。如此安排,容易造成财政性存款资金和一般性存款资金混淆,导致漏缴财政性存款。
二、受利益驱动,金融机构将财政性存款变通纳入一般性存款进行核算
由于划缴财政性存款按日平均余额的万分之五获得手续费收入,难以覆盖办理此项业务的全部成本,因此为获得更多经济利益,金融机构可能采取一些“变通”的做法。例如将财政收入中的非税收入、预算外收入不纳入“待结算财政款项”科目核算,而是纳入一般活期存款核算;将财政拨入的各种专项资金所形成的财政专项存款,纳入一般存款核算;将应全额划缴人民银行的财政性存款,使用“暂收款”、“机关团体存款”、“事业单位存款”和一些过渡性科目纳入一般性存款来核算。以至于大量的财政性存款以一般存款的形式游离于金融机构之间,导致财政性存款总量较多而实际缴存量明显不足的状况。
三、人民银行审核金融机构是否足额缴存面临技术性难题
目前人民银行分支机构通过审核金融机构的报表,判断其是否足额缴存了财政性存款,但由于执行“按月报送,定期审核”的方式,会计人员日常工作中,无法对其每月中、下旬是否足额缴存进行审核,以至于无论金融机构缴存多少都视为正确。采取这种审核方式,只能从表面上审核金融机构是否足额缴存,而不能深入地核实其是否将吸收的财政性存款全部纳入规定科目并缴存。
四、相关法规对财政性存款管理的职责设定不明确
根据《中国人民银行法》等有关规定,人民银行承担着对银行业金融机构存款准备金的管理职责,要求其按照规定的比例缴存存款准备金,并对未按规定比例缴存存款准备金的金融机构实施处罚。但并没有明确规定人民银行承担监督检查职责,因而缺少明确的依据对缴存财政性存款业务实施检查,导致业务监督管理不到位。同时,虽然《中国人民银行法》规定,人民银行有权对金融机构代理经理国库等行为进行监督检查,但未对代理其他财政性存款缴存业务的监督检查作出任何规定。
五、对违反财政性存款管理行为的处罚依据不适用
人民银行对金融机构违反存款准备金管理的行为有着明确的处罚规定,而处罚依据显然不足。金融机构占压财政存款或者资金的,由人民银行给予警告,没收违法所得,并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款,没有违法所得的,处5万元以上30万元以下的罚款。对于非故意占用财政性存款或者仅为欠交、少交财政性存款的违规行为,按罚息率为日万分之二处以罚息;对于迟交行为,按日万分之四处以罚息。目前如果依据这两条规定,作为对金融机构违反财政性存款管理行为进行处罚的依据,显然不合适。由于处罚依据存在实质性缺失,人民银行在财政性存款管理上处于两难境地,财政性存款管理工作的严肃性也大大削弱。
为解决财政性存款缴存制度执行中存在的问题,首先要明确财政性存款缴存范围,规范缴存业务,研究确定财政性存款的性质,严格界定财政性存款和一般性存款。财政部门要加强对财政性资金的管理,人民银行要准确核定金融机构财政性存款的缴存科目、核算内容。其次要加大事中真实性核查力度。人民银行可以在ABS系统中增加财政存款管理模块,把金融机构财政性存款会计科目设置到中央银行会计集中核算系统,实现自动化监督。最后要从法律法规的层面赋予人民银行对金融机构财政性存款的管理检查权。
(责任编辑 刘西顺)