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乡镇人大的地位和作用
作者：尹中卿 来源：《人大研究》 2014 年第 10 期
尹中卿
我国的人民代表大会制度是中国共产党领导全国各族人民经过长期浴血奋斗所取得的伟大 成果。中国共产党走上历史舞台后，对人民当家作主的基层政权组织形式进行了不懈探索。由 于中国革命首先在部分农村地区创建根据地及其政权组织，然后夺取大中城市并建立全国性政 权组织，因此，在新民主主义革命中建立起来的地方政权组织形式，就为后来在全国范围内实 行人民代表大会制度积累了丰富的经验。
我国的乡镇人民代表大会是由新民主主义革命时期的农民协会发展而来的。1921 年 9 月， 早期共产党人在浙江省萧山县衙前镇率先成立农民协会，很快扩展到湖南、江西、广东、湖北、 河南、陕西等省的 200 多个县。1927 年之后，在中国共产党建立的革命根据地，乡苏维埃就成 为地方苏维埃政权的组成部分。1933 年，毛泽东在《长冈乡调查》《才溪乡调查》中对乡苏维 埃建设问题进行了深刻分析。1937 年后，在中国共产党建立的抗日根据地和解放区，乡人民代 表会议就成为新生人民政权的基层政权组织。1948 年，毛泽东《在晋绥干部会议上讲话》指出：
“在反对封建制度的斗争中, 在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议, 是一项极可宝贵的经验。”（《毛泽东选集》第 4 卷，人民出版社 1990 年版，第 1251 页）
新中国成立以来，伴随着共和国的风风雨雨，乡镇人大经历了蜿蜒曲折的发展过程。从 1953 年下半年开始，我国开展了历史上第一次规模空前的普选工作。在直接、普遍选举的基础 上，全国各地选举出乡级人大代表，召开了历史上第一次乡镇人民代表大会。从此之后，乡镇 人大就成为我国政权体系中最基础、最基层的地方国家权力机关，乡镇人大的各项制度就成为 我国人民代表大会制度的重要组成部分。在乡镇人大建立初期，各方面工作开展得比较正常， 初步发挥了地方国家权力机关的作用。1957 年下半年反“右”斗争扩大化，严重损害了民主法 制建设和乡镇人大工作。从 1958 年起，人民公社管委会逐步取代了乡镇人大。乡镇人大在十年 “文革”中遭到了彻底破坏。
改革开放以来，特别是 1979 年 7 月五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的 决议，以及修改后的选举法和地方组织法，重新明确了乡镇人大的法律地位，我国乡镇人民代 表大会得以恢复正常并不断发展完善，乡镇人大工作进入了一个崭新的发展阶段，职能作用也 逐步得到发挥。30 多年来，各地乡镇人大依法履行职责，在推进基层民主政治建设、扩大公民 有序参与、巩固基层政权、促进地方经济发展和社会进步、维护长治久安和谐稳定等方面发挥 了不可替代的重要作用。
实践充分证明，提高对乡镇人大地位和作用的认识，加强乡镇人大建设，做好乡镇人大工 作，充分发挥乡镇人大职能作用，对于巩固基层政权、完善人民代表大会制度基础环节、发展 基层民主、提高乡镇党委执政水平，都具有重大意义。
（一）乡镇人大是农村基层国家权力机关
长期以来，由于诸多原因，乡镇人大作为农村基层国家权力机关的地位和作用，在社会上 没有得到充分重视。在一些地方,乡镇人大被边缘化。许多人不了解人大的性质地位, 往往把乡 镇人大看作乡镇政府的一个工作部门，或者是给政府办合法手续的“橡皮图章”。有的甚至认 为，开展乡镇人大工作是给政府出难题。有的乡镇政府负责人不能摆正自己的位置，对乡镇人 大依法行使职权不够尊重，行政权的行使绕开人大监督。在乡镇人大工作的同志不敢对政府进
行监督，怕“得罪”政府领导人。由于乡镇人大的定位多年来始终不清晰，致使乡镇人大的许 多事情无法可依、无章可循，工作十分被动。乡镇人大在经济和社会发展中所起的作用，与其 作为农村基层国家权力机关的地位还很不相称。
依照宪法和法律，在我国政权架构中，乡镇属于农村基层行政区域，乡镇人大在本行政区 域内国家政权体系内处于中心位置。乡镇选民依法选举代表, 组成农村基层国家权力机关。乡 镇人大依法选举乡镇政府工作人员，构成乡镇政府依法行政合法性的源泉，为乡镇经济社会发 展提供组织保障。乡镇政府对乡镇人大负责, 接受乡镇人大监督。乡镇人大与乡镇政府是产生 与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。乡镇人大按照法律和法规的有关规定，对事关 乡镇经济社会发展的重大事项依法作出决策，为乡镇经济社会发展提供决策保障。从决策的内 容上看，主要是与民主法制建设和保证宪法、法律、法规遵守执行有关的、带有普遍性和倾向 性的问题；从范围上看，大都是本行政区域在经济、文化、社会事业建设等方面带有根本性、 全局性、长远性的问题；从性质上看，是与人民群众切身利益和合法权益息息相关，并且在实 践中行得通的问题。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。
乡镇人大的监督包括法律监督和工作监督两个方面。法律监督主要是对宪法和法律、地方性法 规等在本行政区域的实施情况所进行的监督。工作监督主要是通过督办镇人大代表所提议案和 建议，组织开展工作评议，进行专题调查、视察等方式，加强对政府工作的监督，促进乡镇经 济社会发展。
（二）乡镇人大是我国根本政治制度的基础环节
现阶段，社会上对乡镇人大作为我国根本政治制度基础环节的地位和作用的认识有差距， 在潜意识里把乡镇人大看作是“养老机关” “清闲差事”。许多人认为农村基层工作都是靠抓 落实的硬任务，而乡镇人大工作没有硬指标，不需要量化考核，都是务虚工作，乡镇人大可有 可无。有些乡镇人大代表也认为人大工作看不见摸不着，开展工作怕超越权限，不开展工作又 怕无所作为，不如多干点中心工作和经济工作，更容易干出成绩。有的乡镇人大干部也把转岗 到人大工作当作“船到码头车到站”，产生了“歇口气”“缓把劲”、无所作为的情绪。由于 活动少，致使个别地方的乡镇人大没有地位、没有权威，对人大工作造成消极影响。
依照宪法和法律，乡镇人大由乡镇选民选举产生，对乡镇选民负责，接受乡镇选民监督。
乡镇人大的组成人员直接来源于基层选民, 县乡两级普遍、直接选举构成了设区的市、省（自 治区）人大和全国人大间接选举的基础，这就使乡镇人大处于基层与中央、社会与国家相互沟 通的联结点上。乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，构成我国人民代表大会制度体系中 的重要组成部分。乡镇人大的体制建设与职能的发挥，直接关系我国人民代表大会制度的完善。
只有乡镇人大真正实现了宪政地位回归，才能使人民更广泛真实地感受人民代表大会制度的优 越性。加强对乡镇人大的制度建设，推进乡镇人大各项工作，仍然是我们今后一个时期坚持和 完善人民代表大会制度需要继续完成的一项十分重要的任务。这就要求我们充分认识乡镇人大 的性质、地位和作用，不断增强做好乡镇人大工作的自觉性、主动性、责任感和事业心，以良 好的精神状态、饱满的工作热情、认真负责的态度，力争有所建树、有所作为。
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