摘要:本文阐述了世界遗产发展的简况和世界遗产保护的全球战略及发展趋势,通过对中国世界遗产申报、保护和管理的相关情况分析,指出了中国世界遗产保护和管理所面临的挑战,并提出了相关对策。
关键词:世界遗产;保护与管理;对策
Abstract:The paper describes the brief development condition of world heritages and the global strategy and development trend of world heritage protection. Through analyzing relevant conditions of China world heritage declaration, protection and management, the challenges facing China world heritage protection and management are pointed out and relevant countermeasures are put forward.
Key words:world heritage;protection and management;countermeasures
中图分类号:K878文献标识码:A 文章编号:1674-4144(2009)10-04(7)
作者简介:童明康国家文物局副局长
一、世界遗产发展简况
1.《保护世界文化与自然遗产公约》(简称《公约》)的诞生
1959年,因埃及修建阿斯旺水坝,危及阿布—辛贝勒神庙安全,联合国教科文组织发起了抢救性的国际保护运动。这为《世界遗产公约》的诞生奠定了基础。
制定《世界遗产公约》的背景:文化和自然遗产受到越来越多的人类和自然破坏威胁;任何文化、自然遗产的损失都会对全世界遗产总体造成损害;各国保护水平不同,一些国家缺乏必要的保护条件;保护文化和自然遗产对全世界人民而言都很重要;需要以国际公约的形式确定人类对文化和自然遗产进行保护的共同行为。
1972年11月16日,联合国教科文组织第17界会议在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。《公约》提出了建立世界遗产委员会和世界遗产基金,二者自1976年开始运行。截止2009年4月16日,《公约》已有186个缔约国。《公约》决定将在全球范围内具有突出的普遍价值的文化和自然遗产列入《世界遗产名录》(简称《名录》),作为全人类的共同遗产加以集体保护。《名录》的建立旨在正确地确认、保护、管理、展示具有突出的普遍价值的文化和自然遗产,并将其代代相传。截止2009年4月,《世界遗产名录》共有145个国家的878处遗产,其中文化遗产679处,自然遗产174处,文化与自然混合遗产25处。
《公约》通过其实施细则——《实施保护世界文化和自然遗产公约操作指南》(简称《操作指南》)具体操作。《操作指南》为世界遗产工作设定了相应程序,是世界遗产领域开展相关工作的基本依据,是最为重要的文件。
2.《公约》内容与《世界遗产名录》
文化遗产:文化遗产可分为古迹、建筑群、古遗址、城镇、文化景观等类型。
古迹:从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕、壁画,具有考古性质成分或结构的铭文、窟洞以及联合体。
建筑群:从历史、艺术或科学角度看,在建筑式样、分布均匀或与环境景观结合方面,具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群。
1992年,产生了新的遗产种类文化景观(cultural landscape),文化景观是人类与自然环境互动的共同结晶。文化景观主要包括三类:
(1)人类设计并创造、具有明确规划的景观。
(2)有机发展出来的景观。最初形成于社会、文化、行政或宗教要求,并与其自然环境相适应而发展成当前的形式。
(3)结合类文化景观。具备通过某些物质遗产所展现的强烈的宗教、艺术或文化影响。
自然遗产:自然遗产可分为地质或自然地理结构、生态系统及动植物种群(含有濒危物种)栖息地,自然美景等类型。
文化与自然混合遗产:在文化遗产与自然遗产之间,兼具两种遗产突出普遍价值特性的遗产,被称作文化与自然混合遗产。
遗址:从历史、审美、人种学或人类学角度看,具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人联合工程以及考古遗址等地方。
城镇:历史或现代的城镇、历史街区、村落。
3.世界遗产品类及其多样性
世界遗产是指列入《世界遗产名录》,具有全球突出的普遍价值的文化或自然遗产。世界遗产分为文化遗产、自然遗产、文化和自然混合遗产三大类。
4.世界遗产评估标准
世界遗产均须具有全球范围内的突出普遍价值,《公约》的《操作指南》分别设定了评估世界遗产的十条标准。其中,前六条标准适用于文化遗产的评估,后四条标准适用于自然遗产的评估。根据2008年1月修订的版本,分述如下:
标准I:代表人类创造精神的杰作。
标准II:体现了在一段时期内或世界某一文化区域内重要的价值观交流,对建筑、技术、古迹、艺术、城镇规划或景观设计的发展产生过重大影响。
标准III:能为现存的或已消逝的文明或文化传统提供独特的或至少是特殊的见证。
标准IV:是一种建筑、建筑群、技术整体或景观的杰出范例,展现历史上一个(或几个)重要发展阶段。
标准V:是传统人类聚居、土地使用或海洋开发的杰出范例,代表一种(或几种)文化或者人类与环境的相互作用,特别是由于不可扭转的变化的影响而脆弱易损。
标准VI:与具有突出的普遍意义的事件、文化传统、观点、信仰、艺术作品或文学作品有直接或实质的联系。(委员会认为本标准最好与其他标准一起使用。)
标准VII:绝妙的自然现象或具有罕见自然美的地区。
标准VIII:是地球演化史中重要阶段的突出例证,包括生命记载和地貌演变中的地质发展过程或显著的地质或地貌特征。
标准IX:突出代表了陆地、淡水、海岸和海洋生态系统及动植物群落演变、发展的生态和生理过程。
标准X:是生物多样性原地保护的最重要的自然栖息地,包括从科学或保护角度具有突出的普遍价值的濒危物种栖息地。
5.联合国教科文组织世界遗产相关机构
世界遗产委员会共有21个成员国。1976年,联合国教科文组织成立世界遗产委员会。由《公约》缔约国大会选出21个缔约国,作为委员会成员国,任期6年(新的规则任期一般为4年),每2年改选其中的1/3,即7个国家。2007年10月,第16届缔约国大会,我国以高票重新当选委员会成员国。
世界遗产委员会咨询机构:
1.ICOMOS——国际古迹遗址理事会。ICOMOS成立于1965年,负责对提出申报的所有文化遗产、混合遗产和文化景观进行评估,并对其保护状况进行监测、报告。
2.ICCROM——国际文化财产保护与修复研究中心。ICCROM成立于1956年,通过培训与研究,促进文化遗产的保护。
3.IUCN——世界自然保护联盟。IUCN成立于1948年,负责对提出申报的所有自然遗产、混合遗产等进行评估,并对其保护状况进行监测。
4.UNESCO——世界遗产中心。世界遗产中心,由联合国教科文组织于1992年设立,是世界遗产委员会的秘书处,充分利用ICOMOS、IUCN、ICCROM提供的服务,编制、签收、翻译和发放委员会的文件并负责委员会决议的实施。
二、全球战略与发展趋势
1.世界遗产发展新形势
为了增强《世界遗产名录》的可信度,确保有效保存世界遗产,促进缔约国开展有效的能力建设,通过交流提高对世界遗产的认识,从1994年开始,世界遗产委员会开始推动世界遗产全球战略研究。2005年2月,《操作指南》明确提出构建具有代表性、平衡性、可信性的《世界遗产名录》的全球战略。
近年来,促进世界遗产的平衡性发展,越来越成为国际关注的焦点,世界遗产委员会大力提倡、鼓励遗产品类的丰富多样化。平衡性包括地区平衡、国家遗产增长数量的平衡、遗产种类的平衡。在世界文化遗产中,文化线路、文化景观、线性文化遗产、跨国项目等成为国际世界遗产领域提倡并重点支持的项目。目前,国际上正在进行申报准备和申报成功的此类项目有:丝绸之路——中国和中亚段跨国申报;中国的大运河——正在积极开展保护与申遗工作,推进规划编制;加拿大的里多运河——2007年6月28日列入《世界遗产名录》:印加之路——涉及阿根廷、秘鲁、智利等国家。
2007年,在世界遗产委员会第31届会议上,加拿大的里多运河(Rideau CanaI)因符合世界遗产标准第1、4条被列入《世界遗产名录》。包括运河本身及坐落在金斯敦的2座城堡、2座塔和坐落在西德岛的1座塔。
国际遗产保护领域同样关注的其他新型文化遗产类型,包括工业遗产、与非物质文化遗产关系密切的地域文化遗产、20世纪遗产等。
在苏州召开的世界遗产委员会第28届会议,形成《凯恩斯—苏州决议》,缔约国每年只能申报两项遗产,其中一项必须是自然遗产,拓展项目占用名额。
世界遗产委员会第31届会议对《凯恩斯—苏州决议》进行评估,会议决定执行现行申报规则,并进行4年实验,由缔约国自行决定每年两项申报遗产的属性。
世界遗产全球战略的申报,体现出向下列方向倾斜的政策:① 无世界遗产的国家;② 少于三项世界遗产的国家;③ 自然遗产;④ 混合遗产;⑤ 跨国项目;⑥ 非洲、太平洋、加勒比海地区项目;⑦ 10年内无遗产列入《名录》国家;⑧ 10年内未提出申报国家。
2.威胁世界遗产的因素与《濒危世界遗产名录》
根据《公约》,威胁世界遗产的因素主要包括下列方面:① 衰退;② 大规模公共或私人工程的威胁;③ 城市化或旅游业迅速发展造成的消失危险;④ 土地利用的变更或易主造成的破坏;⑤ 未知原因造成的重大变化;⑥ 缺乏管理与保护;⑦ 武装冲突的威胁;⑧ 自然灾害等。
《公约》规定,必要时世界遗产委员会应制定《濒危世界遗产名录》,将《世界遗产名录》中受到严重威胁,需要采取重大措施加以保护并根据《公约》要求给予援助的遗产列入《濒危名录》。
近年来,国际遗产保护界关注对世界遗产周围环境的保护,尤其关注由于世界遗产面临着高速发展的城市化冲击,建设项目对世界遗产所带来的越来越大的威胁和破坏,如中国三江并流拟建水电站遭国际社会质疑;丽江古城保护范围和建设控制地带内建设项目引起国际社会关注;德国德累斯顿易北河谷建铁桥对遗产真实性、完整性的影响。
通过世界遗产全球战略和发展趋势研究,可以发现,对于文化遗产申报极为严格、苛刻,其突出普遍价值的认定必须准确,让人信服,要有详尽的比较分析。
中国是遗产大国,排名稳居世界第三,已连续几年每年都有两项遗产被列入《名录》,国际比较关注,要求更高。列入《名录》的遗产保护压力更大,国际对遗产环境的关注度持续增高,保护难度增加。可信性、保护、能力建设、交流、社区是世界遗产保护管理的五大重点。
三、中国世界遗产的申报、保护与管理
1.我国世界遗产发展历程
1985年,我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》。1987年,我国首次有故宫、长城等6处遗产被列入《世界遗产名录》。1992年,我国加入了《全球生物多样性公约》。目前,我国有37处遗产被列入《世界遗产名录》,世界遗产数量仅次于意大利和西班牙位居世界第三位。其中文化遗产26处,自然遗产7处,文化和自然混合遗产4处。
2.中国世界遗产取得的成绩
(1)世界遗产保护法制建筑初见成效。形成了以《宪法》、《文物保护法》等国内法律、法规、地方性专项法规、规章和《公约》等国际公约为主体框架的世界遗产保护法律体系。颁布了一系列相关文件。与此同时,地方各级人大常委会和政府也不断加大。对世界文化遗产保护管理的法律法规建设,结合本地实际制定了一系列保护管理条例或办法。
2003年,国家文物局下发了《关于采取切实措施加强世界文化遗产地保护管理工作的通知》;2004年2月,国务院办公厅转发了九部委《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》;2005年12月,国务院下发了《国务院关于加强文化遗产保护的通知》;2006年12月,《长城保护条例》正式实施;2006年11月,文化部出台了《世界文化遗产保护管理办法》;2006年12月8日,国家文物局出台了《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》和《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》。
(2)不断完善国家、地方各级保护管理机构。2002年,国家文物局成立世界遗产处,负责全国世界文化遗产申报、保护、管理工作,并协助建设部开展对世界文化与自然混合遗产的业务管理工作。省级文物部门也加强了对辖区内世界文化遗产的保护管理工作,遗产所在地人民政府建立专门管理机构,负责世界遗产的日常保护、管理、展示、监测等工作。
(3)坚持规划先行,科学统筹世界文化遗产保护管理。
(4)建立世界文化遗产检测管理体系和世界文化遗产保护管理专业咨询制度。实施专家咨询制度,严格实行遗产地文物本体保护工程方案报审和缓冲区(建设控制地带)新建项目报批制度,对未履行法定程序擅自施工的项目责令整改;设计重大保护工程项目和重大建设项目及时通报世界遗产中心,并加强监测和巡视等业务管理。
(5)加强监测管理。世界文化遗产地则因地制宜开展日常监测工作,采取实时或定期监测手段,对文物本体、大气质量、旅游、安全、环境和自然灾害等进行监测,形成了比较丰富的监测报告和相关研究论著。
(6)多方筹集资金,不断加大保护修缮力度。2003年5月,文化部颁布实施了《文物保护工程管理办法》。2003年7月,国家文物局颁布实施了《文物保护工程勘察设计资质管理办法》和《文物保护工程施工资质管理办法》,对文物保护工程勘察设计和施工单位资质管理做出了明确具体的规定。各地按照上述管理办法的要求,进一步对古建修缮规范作出了明确规定。
(7)世界遗产保护与科学技术。科学技术是世界遗产保护最活跃和最有力的推动因素之一。目前,我国世界遗产工作的科技化程度不高,世界遗产保护、监测、管理的手段与国际先进水平相比还比较落后。充分学习国际上的先进经验,利用现代化高新技术,提高遗产保护的科技含量,是世界遗产保护的当务之急。
(8)不断提高世界文化遗产的展示宣传能力,在保护中积极促进旅游的可持续发展。
(9)世界遗产及周边环境不断改善。多数遗产地政府在保护世界遗产本体的同时,对遗产周边环境进行了大力整治,清除了一批乱搭建的摊点,卫生环境明显好转,脏乱差的状况基本改变。如:高句丽遗迹和沈阳故宫周边环境整治工作的成功。
(10)社会效益和经济效益日益增加。2006年7月,殷墟申遗成功,参观人数陡增10倍。2007年6月,开平碉楼及村落申遗成功,当地游客人数增加了五六倍。2008年6月,福建土楼申遗成功,当地游客人数陡增了近30倍。
3.世界遗产保护原则
《保护世界文化和自然遗产公约》及其操作指南对世界遗产保护原则做出了明确要求。我国遗产保护工作严格按照有关要求开展我国遗产保护管理工作。
(1)保护为主原则。无论从《公约》的名称或是宗旨来看,保护遗产无疑是贯穿整个《公约》的精髓和根本所在,也是根据《公约》而发展起来的世界遗产事业的基石。保护是一切利用和传承的基础。
(2)集体保护原则。《公约》的宗旨在于建立集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产的有效制度并通过集体性援助实现全社会共同参与遗产保护。为此,《公约》还设立了有关的国际援助制度以及保护世界文化和自然遗产基金。
(3)真实性原则。真实性原则主要是针对文化遗产而言,包括对遗产的设计、材料工艺或布局以及文化景观的特征及构成的真实性保护。缔约国应为此提供足够的法律保障,建立完善的保护管理机制,制定遗产的保存、管理和开放展示的管理办法。
我国在保护世界遗产真实性方面存在两个问题:一是如何保护历史原状的问题。历史建筑的维修是否要恢复“金碧辉煌”?这个问题关系到文物保护修缮的理念,关键在于如何尊重和保存文物建筑所承载的一切历史信息,尽可能少干预。二是对于已大部分损坏的文物建筑,原则上不得复建的问题。
(4)完整性原则。完整性原则要求制定完善的保护管理计划,采取充分、有力的保护措施。不仅要保护好遗产本体,而且要充分重视保持遗产及其周边环境(包括设立的缓冲区)的和谐统一,保护遗产及其周边环境之间、遗产与其各组成部分之间内在的有机联系。
四、挑战与对策
1.问题与压力
(1)法规尚不健全。法律法规体系亟待完善。国家层面还没有世界遗产保护管理专项法律或行政法规,我国早年申报成功的遗产地也绝大部分没有省级人大制定的专门规章,遗产地保护管理工作仍缺乏具有针对性的法律法规的规范和指导。
(2)重申报轻管理、重开发轻保护的现象仍然存在。一些遗产所在地人民政府在认识上存在偏差,过度关注世界遗产带来的知名度和经济效益,而忽略了作为世界遗产所应当承担的责任和义务,对其保护管理则未给予应有的重视。屡屡在世界遗产保护范围内安排采矿、土地开发、毁林种植等影响甚至破坏世界遗产的项目,环境整治也变相成为房地产开发,改变了遗产地周边区域的原有功能和历史风貌,损害了世界文化遗产的真实性和完整性。
(3)管理体制不顺。遗产地管理机构级别过低,多头管理、职能交叉现象,在一定程度上制约了世界遗产事业发展。此外,无论是人员素质、工作水平还是保护管理权限,均难以适应世界遗产保护管理的要求。
(4)存在安全隐患。我国文化遗产保护工作存在着现实的和潜在的威胁。这种威胁来自两方面:一方面,自然灾害和风化侵蚀、环境污染等使世界遗产变得更加脆弱不堪;另一方面,人为的建设破坏、管理不善以及盗窃、肆意破坏等所造成的后果甚至比前者更为严重。
(5)旅游压力。世界遗产保护与旅游发展之间的关系应当是相互促进的。世界遗产保护能有力地推动旅游发展,旅游发展也使世界遗产的价值得以充分发挥,其经济收益为世界遗产保护提供了重要的资金支持。但不可否认的是,当前一些地方世界遗产保护与旅游发展之间还存在着一些矛盾,部分地方的这种矛盾甚至还很尖锐。
(6)世界遗产文物本体保护维修任务艰巨,经费严重缺乏。我国世界文化遗产数量多、规模大,且年代久远,文物本体大都进入脆弱易损、险情频发期,急需保护维修。目前,除了需要进一步加强维修队伍建设以及对一些保护关键技术进行科技攻关外,资金严重缺乏已成为制约世界遗产保护的关键因素之一。现行的经费投入体制有待完善。
(7)申遗压力。在过去几年时间里,中国是唯一的文化遗产连续六年都有项目被列入世界遗产名录的国家。今年来,我国世界遗产数量的稳步增加已引来国际同行,尤其是一些传统意义上遗产大国的关注,世界遗产中心及相关咨询机构从价值申明、保护管理状况、文本编制规范等方面对我国申报项目提出愈发严格的要求。
2.对策研究
(1)关注国际遗产领域最新动态,了解国际保护理念的最新发展,知己知彼,将中国的世界遗产保护纳入国际轨道。
2007年、2008年,国家文物局先后两次与国际遗产领域三大国际组织——UNESCO、ICCROM、ICOMOS合作,在北京联合召开国际研讨会,即:“东亚地区文物建筑保护理念与实践国际研讨会”和“东亚木结构彩画保护国际研讨会”。会议形成并通过了《北京文件——关于东亚地区文物建筑的保护与修缮》和《关于东亚彩画保护的北京备忘录》。这些文件已经是中国政府主管部门和相关国际权威机构与组织共同制定的文化遗产保护领域的国际文件,对今后东亚地区木结构历史建筑保护具有重要的指导意义。
(2)借鉴国际方式,缓解旅游压力。1995年,联合国教科文组织环境规划署和世界旅游组织等联合召开了会议,通过了《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》,强调在制订旅游发展战略的过程中,要维护遗产地的地方特色、文化和生态环境。ICOMOS也形成了《国际文化旅游宪章》。这些国际宪章和文件都为我们开展遗产地旅游管理提供了有益的借鉴。
(3)加强世界遗产保护教育和宣传。世界遗产是全人类的共同财富,它的保护应当得到全社会的支持和参与。我国长期重视对社会公众,尤其是青年人有关世界遗产保护的宣传教育工作,动员全社会力量共同保护好世界遗产。
(4)加强世界遗产保护与学术研究。世界遗产保护的理论与实践的学术研究领域相当广泛,涉及社会科学和自然科学的许多学科,今后在世界遗产保护多学科综合研究方面还要进一步加大力度。随着工作的深入,我们有理由期待在今后的10年或20年中,世界遗产的科学研究将会形成一门新兴的综合学科——遗产学。
世界遗产理论研究内容包括:① 世界遗产的突出普遍价值,代表了自然与文化遗产的精华。② 基于突出普遍价值的世界遗产保护管理原则和措施。③ 世界文化遗产本身及其所依托的地域文化的研究。④ 遗产研究逐渐从实证研究上升到理论研究。
(5)针对国际申遗压力,研究国际世界遗产领域全球战略的优先倾斜项目,如文化线路、跨国申报等,全力以赴做好丝绸之路,大运河的申遗工作。
(6)加强监测巡视和专家咨询。世界遗产监测是指按照国际公认的文物保护准则对世界遗产的保护状况定期或不定期地进行周密的专业检查、审议和评估,向世界遗产委员会提交详尽的报告。包括:定期监测和反应性检测。
定期监测:《操作指南》规定,缔约国每六年应按规定格式向世界遗产委员会提交一份本国世界遗产保护状况(包括世界遗产保护的主客观条件,一些重大举措的性质、内容及后果的详细记录与说明)的报告。世界遗产委员会将分区域审查这些报告。
反应性监测:反应性监测是指有关国际组织、就某些特定世界遗产的保护状况进行考察、评估,并向世界遗产委员会提交报告,再由委员会根据有关国际公约的条款作出相应的反应。反应性监测的结果有可能促成改善某一世界遗产地保护状况和开展国际合作,但也有可能导致遗产委员会将遗产地列入《濒危世界遗产名录》,甚至将某一遗产地从《世界遗产名录》中删除。
(7)实施五“C”战略。2002年《布达佩斯宣言》提出全球战略目标,即四“C”战略,后经由2007年世界遗产委员会第31届会议完善,最终形成五“C”战略,即世界遗产的可靠性(Credibility)、保护(Conservation)、能力建设(Capacity)、交流沟通(Communication)、社区参与(Community)。
(8)加强《预备名单》管理。《预备名单》实行开放式动态管理,已列入《世界遗产名录》的项目将自动从《预备名单》上除名,其他具有突出普遍价值、保存状况完好的文化遗产,可由遗产所在地省级人民政府提出申请列入《预备名单》,国家文物局将根据国际世界遗产申报新趋势、新要求,综合衡量各申请点价值和保护管理情况,适时按程序决定其是否列入。对于保存管理状况不佳的《预备名录》项目,实施反应性监测,并考虑根据监测及整改情况,参照《操作指南》,启动警告甚至除名程序。
列入《世界遗产名录》或《预备名单》的遗产地应不断提高遗产地管理机构能力建设,提高人员综合素质,提高人员加强保护管理、提高遗产保护管理的责任意识。“世界遗产”不仅是一个光荣的称号,同时意味着更高的保护要求、更高的管理标准和更大的工作压力。
保护管理机构和人员发挥有效作用是关键,需要加大人才培养、人员培训力度,这也是做好一切工作的关键。
(责任编辑:高永青)