关键词：县级公共图书馆；服务体系；建设；策略
摘要：文章从政府支持、立法保证，依托示范区/示范项目、公共数字文化惠民工程稳步推进，创新服务模式，优化馆员结构及管理制度，完善的监督评估机制等五个方面，提出了我国县级公共图书馆服务体系的建设策略。
中图分类号：G258.2文献标识码：A文章编号：1003-1588（2014）09-0021-03
作者简介：姚雪梅（1984-），辽宁省图书馆助理馆员；王雪超（1985-），辽宁社会科学院文献信息中心馆员。
*本文系2012年辽宁省社会科学规划基金项目“省级公共图书馆服务体系构建探析”的研究成果之一，项目编号：L12BTQ006。1我国县级公共图书馆的发展现状及其功能定位
1.1我国县级公共图书馆的发展现状
“十五”期间，国家实施了县级“两馆”（图书馆、博物馆）建设规划，中央财政安排4.8亿元，补助全国1，086个县级公共图书馆和文化馆建设项目。“十一五”期间，为解决县级图书馆、文化站设施设备落后等问题，中央财政在2009～2012年，对全国面积未达标的县级“两馆”修缮给予资金补助。2010年，县及县以下文化机构的文化事业费达116.41亿元，占总经费的36%，比重比2005年提高了9.3个百分点。据文化部统计，2011年全国共有县级以上独立建制的公共图书馆2，952个，其中省级公共图书馆38个，覆盖率为100%；地市级公共图书馆 343个，覆盖率为84.06%；县级公共图书馆2，570个，覆盖率为88.1%，按照行政区划，基本上实现了公共图书馆的全覆盖。2013年1月，文化部正式发布了我国第一个全国性的公共图书馆事业中长期发展规划——《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》指出，预计到2015年，实现地市、县级公共图书馆100%覆盖；60%的县以上公共图书馆达到部颁三级以上评估标准；县以上公共图书馆全面实现免费开放；提供远程访问服务的公共图书馆比例省级馆达到100%、地市级馆达到90%、县级馆达到50%。
自2005年，中国图书馆学会召开首届百县图书馆馆长论坛，并达成“林州共识”起，截至目前，中国图书馆学会已经召开了四届百县图书馆馆长论坛，在百县图书馆馆长论坛中，业内人士共谋县级图书馆生存与发展的大计，探讨在建设公共文化服务体系战略中公共图书馆的发展方向与重点任务，进一步推进了县级公共图书馆的建设和发展。
1.2县级公共图书馆在公共图书馆服务体系中的地位和职责
在我国现行体制中，我国公共图书馆的建制只设置到县级，共包括国家、省、市、县（区）四级公共图书馆。县级公共图书馆作为我国最基层的独立建制的公共图书馆，承担着为本辖区内包括农村人口在内的全部人口提供直接服务的任务。我国公共图书馆服务体系中不仅包括独立建制的公共图书馆，也包括街道/乡镇、社区/村图书馆（室）等非独立建制的公共图书馆。在这样的体制下，县级公共图书馆在公共文化服务体系建设中处于承上启下的枢纽地位。而县级图书馆以其绝对数量、地域分布、服务半径等方面的优势， 构成了我国公共图书馆的主体。因此，县级图书馆既是我国公共图书馆的基础，也是我国图书馆事业的基础。
目前，构建覆盖全社会的图书馆服务体系的重点和难点依旧在基层图书馆的建设上，作为以县级公共图书馆为代表的基层图书馆，秉承着面向基层群众、基本服务免费开放的理念，承担着提高公众文化素质和丰富文化生活、实现公共文化服务“普遍均等”的重任，有责任也有义务通过系统地收集、组织、保存、传播、利用文献信息，成为该地区的文献信息中心，不断满足广大人民群众的基本文化需求。
2县级公共图书馆地位失衡的原因
2.1制度与需求的矛盾
公共图书馆作为公益性事业单位，主要由国家中央或地方政府资助和管理，大部分经费来源于地方行政机构的税收，所以政府有责任、有义务满足人民群众多样化的精神文化需求。而我国公共图书馆事业长期以来实行的是“一级政府建设和管理一个图书馆”的制度。这种制度使有利的资源都集中在更高一级的建设主体上，直接导致地区之间、城乡之间公共图书馆服务水平和效益存在着较大的差异。而基层公共图书馆的服务供给能力不足，也影响了公共图书馆服务体系的进一步发展和损害了基层群众享受基本均等的文化权益的权利。所以，投资、建设、管理等的主体问题，仍是公共图书馆建设需要明确和解决的重点。
2.2经费结构不合理
2000～2010年，全国公共图书馆财政拨款占总收入的82%～90%，但其大部分支出却不是用于基础设施建设和提高服务质量，而是用于人员经费支出。2004～2010年，全国公共图书馆人员支出占总支出的42%～48%，县级公共图书馆比例更高，超过50%。以2010年的县级公共图书馆为例，由于这种不合理的经费结构，导致了近1/3的县级图书馆全年无购书经费，严重制约了县级公共图书馆的发展。但作为图书馆服务保障经费的人员经费与作为图书馆基本服务经费的购书经费同样重要，故从宏观上如何权衡服务保障经费与基本服务经费的分配结构，是每个图书馆管理主体需要考虑的问题，特别是对于经费、人员都相对紧张的县级公共图书馆而言。
2.3基础设施、服务能力有限，中心馆地位缺失
姚雪梅1，王雪超2：我国县级公共图书馆服务体系建设策略研究*姚雪梅1，王雪超2：我国县级公共图书馆服务体系建设策略研究*20世纪70年代，国际图书馆协会联合会颁布的《公共图书馆标准》规定，每5万人应拥有一所公共图书馆。2009年，我国平均每46.8万人才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距。同时，我国县级图书馆的建设年代普遍久远，据统计，2010年全国有38.6%的县级图书馆建成于1990年以前。由于基础设施、服务条件有限等因素的制约，县级公共图书馆的实际服务效果与省、市级公共图书馆差距明显，这导致其很难完成历史赋予它的重任，更别提延伸其服务功能，扮演其中心馆的角色，为乡镇、社区公共图书馆提供资金、技术、人员的支持。
以上虽无法涵盖所有导致县级公共图书馆地位失衡的原因，但却是制约其发展的主要因素。分析问题是解决问题的出发点和落脚点，也是我们不断探索、实践、完善之所在，县级公共图书馆发展的一个基本方向就是形成县级公共图书馆服务体系。
3全面建设县级公共图书馆服务体系的策略
3.1政府支持，立法保证
在体制上，政府应由以往“一级政府建设和管理一个图书馆”的体制转变为多级政府共同建设扶持一个基层分馆的模式，使建设“重心下移”，树立科学发展观。在政策上，政府应创造良好的政策、制度环境，通过制订《公共图书馆法》以及相关制度和规范等文件，确保县级公共图书馆建设的“有法可依”。在经费上，应在满足开展基本服务需求的水平上逐年增加经费投入力度，“逐步形成以政府投入为主、社会力量积极参与的多元化经费保障体系”。在管理上，应创新管理模式。如“嘉兴模式”实施的“三级投入，集中管理”的试点工作，就取得了良好的效果。
3.2依托示范区/示范项目，公共数字文化惠民工程稳步推进
2011 年初，文化部和财政部启动了国家公共文化服务体系创建工作，其目的之一就是调动地方政府主导公共文化服务体系建设的自觉性和积极性。因此，政府支持力度较薄弱的县级公共图书馆，更应争做示范区，争取示范项目，以项目带发展，树立地方特色和典型，在建设体制、服务内容的方式上有所创新，对县级公共文化服务体系的建设真正起到积极的带头作用。
2011年年末，文化部、财政部出台了《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》，提出“十二五”时期，重点实施文化共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划，加强统筹，协调发展，提升三大公共数字文化惠民工程的整体效能。因此，加强公共数字文化建设，是公共文化服务体系适应时代发展的必然选择。作为公共文化服务体系重要组成部分的公共图书馆，应抓住机遇，通过这三大工程，逐步推进覆盖全社会的数字图书馆体系的形成。
3.3创新服务模式
县级公共图书馆发展的一个基本方向就是形成县级公共图书馆服务体系，依靠相关政策、制度、标准，通过专项资金、重点示范区和项目建设等，有步骤、有目的地持续推进。但在我国现行的公共图书馆建设体制和管理模式下，受地域、文化和经济的影响，县级图书馆事业要想得到长足的发展，仅靠一种建设模式来实现不太现实。
3.3.1总分馆模式。严格意义上的“总分馆制”是各级政府按照一定的公共图书馆建设标准、服务规范建设成的具有“统一采购、统一编目、统一配送、统一管理、统一服务政策、通借通还”特点的图书馆系统。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求加大文化资源向农村倾斜的力度，县（市）图书馆逐步实行分馆制，丰富藏书量，充分发挥县图书馆对乡镇、村图书室的辐射作用，促进县、乡图书文献共享。为县级公共图书馆服务体系的建立提供了良好的政策环境。由于服务人口、服务范围、服务条件的差异，各地县馆对开展“总分馆制”的模式上也不尽相同。总的来说，县级公共图书馆的总分馆制主要指以县馆为中心馆（总馆），以乡镇、村图书馆（室）等基层服务点为分馆，由分馆所在地的基层政府提供资源、技、人员等经费支持，以及扶持其馆藏数字化建设等工作，依托互联网和“一卡通”体系，资源共享、通借通还，形成覆盖系统内的公共图书馆服务网络。
完善总分馆模式要注意两个问题，首先，县馆要争做强中心馆（总馆）。总馆作为系统内资源、服务、管理的中心与集散地，具有对分馆的绝对领导力与辐射力，只有总馆做大、做强才能发挥其应有的效力，为分馆提供持续的支持与保障。其次，分馆的建设应结合当地实际情况和群众的文化需求建立，因地制宜，科学发展，勿盲目的在数量上求多，在规模上求大，而造成不必要的资源浪费。
3.3.2构建广泛的县级公共图书馆服务网络。随着数字化、网络化、移动阅读技术的发展，我国公共图书馆事业又迎来新的发展机遇和挑战。全国各地结合实际，依托现代化技术平台，不同程度地采取了总分馆制、图书馆联盟、“一卡通”模式、流动图书馆、手机图书馆、城市社区24小时自助图书馆等形式，积极建立广泛的公共图书馆服务网络和开展服务创新。
我国县级图书馆，直接面向基层民众，主要承担基本阅读服务和提高读者的文化水平，虽其整体数量庞大，但其人均数量有限，再加上受自然环境等因素的制约，大部分图书馆（室）分布又较为分散，客观实际要求县级公共图书馆应不断探索新的服务手段和方式。如现阶段各级公共图书馆实践较多的“一卡通”服务模式，是公共图书馆计算机信息服务网络工程建设的重要内容之一，它突破了地域和资源的限制，可以在任意一家联网馆借阅图书资料、在线浏览数字资源，为读者提供广泛、便捷的服务。但实施这种制度也有其必要的前提，如统一充足的财政经费支持，统一的图书馆管理软件、服务规范，稳定、可靠的物流配送系统等。由此可见，一个好的创新服务模式需要后台多方面的协调和完善的管理机制，但只要能为覆盖全社会的公共文化服务体系做贡献，加快人民群众实现文化资源均等化服务的步伐，都应纳入公共图书馆服务体系建设的范畴。
3.4逐步优化馆员结构及管理制度
2011年1月26日文化部、财政部印发的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》明确指出，2011年底全国所有公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。这一举措实际对公共图书馆的服务能力提出了更高的要求。面临新的挑战，公共图书馆事业要想得到长足的发展，馆员队伍建设是基础。
建设县级公共图书馆馆员队伍之前首先应明确一个问题，即县级公共图书馆主要服务对象应为当地基层民众。为了满足群众最基本的文化权益和需求，故其馆员学历、职称结构应以当地社会经济发展水平和读者综合文化素质及需求为着眼点，力求建设高学历、高职称的馆员队伍是不切实际也是不科学的。科学的馆员队伍建设应该是在符合当地实际情况的基础上，要“请得来、留得住”。首先，尽可能使县级公共图书馆馆员准入制度系统化、规范化、专业化，在源头上保持队伍的先进性。其次，加强对馆员的培训与管理，从整体上提高馆员的整体业务素质。最后，继续推进馆员职称队伍建设，树立“以人为本”的科学发展观，重视馆员在发展公共图书馆事业中的角色和地位，将图书馆的发展目标与馆员自我价值的实现有机地结合起来，建立一只强有力的团队。
4结语
长期以来，我国政府主导的公共图书馆的建制只延伸到了县级。公共图书馆服务体系末端的建设力度和服务效益都非常有限，故构建广泛覆盖全社会的公共图书馆服务网络，是公共图书馆服务体系建设的重要方面，亦是公共图书馆服务模式的多样化探索和实践的着力点。图书馆应理论结合实践，实践反哺理论，逐步、逐层推进公共图书馆服务的普遍均等和全覆盖。
参考文献：
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[8]李国新.“湖南省衡阳市公共图书馆回访”调研报告[J].图书馆，2010（3）：3.
（编校：严真）