摘 要 市级专项资金是依据国家法律法规、相关政策制度以及工作实际，用市级财政资金安排除基本支出以外用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。近年来，随着市级财政收入的增长，市级财政安排市级专项资金的总量相应增加。
关键词 市级专项资金 改革 管理
一、市级专项资金现状
（一）市级专项资金规模和结构
市级专项资金是依据国家法律法规、相关政策制度以及工作实际，用市级财政资金安排除基本支出以外用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。近年来，随着市级财政收入的增长，市级财政安排市级专项资金的总量相应增加。从2009年到2013年，年初公共预算支出专项资金规模增加了2.4倍，年均增长24.9%，2009年至2013年市级专项资金占公共预算支出的比重分别为37.7%、46.3%、47.7%、48%、44.5%，支出的份额逐年提高。目前，市级专项资金预算安排的依据主要为：一是法定支出，主要是《中华人民共和国教育法》、《华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国农业法》规定的支出；二是相关政策及部门规章制度要求安排的支出；三是各类市级配套专项资金；四是具有专项用途的预算收入安排的支出。如城建税、教育费附加、排污费、水资源费收入安排的支出；五是市委、市政府文件会议纪要明确要安排的资金；六是市主要领导批示有明确金额的专项；七是根据部门职能及工作实际安排。
市级专项资金按用途大致可分为九类，分别是一般性专项、工业专项、农业专项、教育文化专项、计生专项、科技人才专项、社保专项、城建专项、其他专项。一般性专项是用于部门（单位）专项业务及运转经费；工业专项包括支工支出、财源建设以及招商引资经费；农业专项指用于农业部门的资金；教育文化专项包括教育费附加支出及文化产业发展资金；计生专项为计生事业专项经费；科技人才专项为科学技术及人才专项资金；社会保障专项，指用于社保部门及各项配套专项资金；城建专项为城市维护建设税安排的项目资金；其他专项指以上项目以外的专项资金。从2009至2013年来看，均保持了较高增幅，城建专项年均增幅最高为35.5%，均达到两位数增幅，其中一般性专项、教育文化专项、科技人才专项、城建专项、其他专项增幅高于24.9%的平均增幅。
（二）市级专项资金管理的做法
近年来，为加强市级专项资金管理，提高资金使用效益，市级财政部门重点抓了以下工作：一是实施市级财政项目库动态管理。对市级部门申报的专项资金分类排序，建立市级财政预算支出项目库。对使用领域相同、用途相近的项目及时清理整合，动态监管；二是开展市级项目支出细化评审。实行项目预算细化评审制度， 聘请熟悉行政事业单位财务管理和相关项目的领导、专家组成评审小组，对市直100万元以上项目支出的必要性、可行性、合理性、规范性进行细化评审。成立财政投资评审中心，对财政资金投资的项目工程预算予以审核、控制。三是集中资金，统筹使用。坚持综合预算，加强项目结余资金和上级专项的统筹，将上年结转专项资金和上级专项资金纳入预算统一安排。四是推行预算绩效管理。在预算编制环节设定预算绩效目标，绩效目标执行结果作为下年预算安排的依据。五是突出重点，综合监管。加强政府采购，符合政府采购范围的项目资金实行政府采购。严格国库集中支付，不断提高国库直接支付比例，项目资金直达到供货商或劳务提供者。定期对部门（单位）预算执行及专项资金使用情况开展自查和专项检查。2013年组织市直40个部门在政府或部门网站公开预算信息。以上工作对加强市级项目资金管理、规范财务收支，严格预算约束，提高资金使用效益，促进经济和社会事业发展起到较好成效。
二、专项资金管理存在的问题
（一）财政专项资金分散，难以整合。一是专项资金名目繁多，财力分散。财政专项资金数量多，金额大，涉及工业、农业、教育、科学、社会保障等各个领域，涵盖了政府各职能部门，由于财权与事权不匹配，各职能部门都有自己的工作目标，都在强调自身工作重要，向上级或本级财政部门申报专项资金。申报财政专项资金的部门多、项目杂，相互之间，缺乏统一规划，导致“资出多门” “条条管理”，财政资金被分散使用，有限的财力资源难以集中，“撒胡椒面”现象较为普遍。如2013年，一般性专项主要是部门的专项业务和运转经费，共186个项目，分配到78个部门，其中专项业务124项。二是资金管理体制不顺，难以有效整合。目前专项资金是由各预算部门申报，申报获批后由各部门直接管理。由于预算部门多，缺乏统一的规划和协调，项目申报各自为政，财政专项资金管理方式、方法多样，下达形式各异，政出多门，统筹协调难度大，难以对专项资金实施有效整合。
（二）项目安排的科学性有待提高。专项资金是执行国家方针政策、社会各项事业发展的资金作保障，预算资金分配的重点和难点，各部门争着吃口“唐僧肉”，财政部门迫于各种压力，左右为难。一是安排标准不统一。项目资金预算一般采用基数加增长的办法，编制主观性较强，部门千方百计“挤进”项目基数，有的项目带有明显的盲目性和随意性，有的项目政策制定久远，有的缺乏科学性，对部门既得利益预算难以轻易削减。二是重点不突出，不具前瞻性。预算切块专项资金使用方向不明确，存量资金结构不优，增量资金重点不突出，未能很好的突出当年市委、市政府工作重点和长期战略和发展规划。三是审批程序需规范。受财力限制，资金分配往往捉襟见肘，既要满足部门需求，又要尽量使资金用在刀刃上，审批程序不规范或莫个环节考虑不周全，既定的项目能以执行而重新预算，影响工作效率。
（三）项目细化评审力度有待加强。从2009年起，除因特殊情况，对100万元以上项目支出聘请熟悉行政事业单位财务管理和相关项目的领导、专家组成评审小组，对每个项目的必要性、可行性、合理性、规范性进行细化评审。综合各年情况看，存在重点不突出、支出结构不优，细化评审流于形式。一是部门安排自身工作经费过多。如《市中小企业发展专项资金管理办法》规定“专项资金管理费包括：组织项目申报费、项目评审费、办公费、争取上级扶持项目工作经费以及与项目相关的其他费用等，但每年预算安排不得超过当年专项资金总额的5%。”实际安排占总额的19%。二是预算安排不全。对市委市政府中心工作及主要领导的意见未纳入预算，形成隐性缺口，部门办一件事追加一项预算，倒逼政府和财政，为预算执行留下隐患。三是财政部门预算和管理科室对项目具体使用情况掌握不全面，专家库人员少，评审时可选择专家有限，缺乏权威性。部门有的项目细化后未及时向市政府分管领导报告，评审准备工作不充分、不细致，评审结果与实际要求不一致而不能最终应用。
（四）专项资金管理水平有待提高。一是管理认识不足。各部门或单位领导对专项资金的重要性认识不到位，财务控制意识薄弱，认为专项资金是额外的钱，只要没把钱装进个人腰包就不算违法，致使部分财政专项资金违规使用；二是是专项资金拨付不及时。在资金拨付中，受项目前期论证、评审等环节影响，财政部门和项目主管部门的专项资金拨付环节较多，致使专项资金到位不及时；预算部门专项资金安排时间与项目实施时间相差较大。有的项目可能是本年度立项，但在以后年度实施；有的项目资金尚未到位，但项目前期费用已在正常性经费中列支；有的项目已立项，且资金也已到位，但项目却并未实施。
（五）专项资金使用效益有待提升。一是政策规定与部门职能匹配的问题。现有政策对部分行业资金安排有硬性规定，部门以此为依据，有的预算安排大于实际需要，财政资金被“结余”，如计生专项。有的不属于本级预算单位，如垂管单位，根据政策要求，安排相关资金，地方财政因对部门情况不清楚，难以把握资金预算尺度，资金管理存在“盲区”。二是缺乏问责机制。目前，在财政专项资金管理上没有按照“权责”相统一的原则，明确财政资金管理者和使用者的责任。各部门或单位领导对专项资金的重要性认识不到位，加之专项资金管理办法缺乏问责机制，造成对挤占挪用、损失浪费专项资金的行为。
三、加强专项资金管理的意见
加强财政专项资金管理，集中财力办大事，是大力推进财政科学化、精细化管理的客观要求，也是预算绩效管理的重要内容、源头治腐的重要措施，更是经济社会发展的必然选择。在加强预算绩效管理方面，有如下几点意见：
（一）明确资金使用的方向和重点。市级项目支出按照存量调结构、增量保重点，着力体现五个“突出”：一是突出重点，体现市委、市政府工作重点及中心工作；二是突出民生，体现社会关注较高的焦点、热点项目； 三是突出整合，体现集中财力办大事；四是突出绩效，专款专用，体现效益性优先的原则。五是突出本级，资金主要用于市区经济社会发展。
（二）深化项目库管理，清理合并专项。优化和完善部门（单位）基本支出以外财政资金预算支出项目库。严格入库项目的范围，控制一般性项目，现有的项目库实施动态管理，及时进行清理、整合，确保每个项目存在都有必要性，完善专项资金的“退出”机制，项目库要有自身“净化”功能，淘汰过时不合理的，补充科学必要合理的项目。加强项目专家库建设，专家库人员部门推荐，财政审核，共同实现财政业务专家库资源“共享”。严格实行专家评审制度，专项资金评审主要是专家库人员组成，提高项目细化评审质量。
（三）做好入库项目前期准备工作。项目入库前，严格按照申报程序，填报绩效目标申报表，对项目的可行性、必要性等开展项目细化评审，确定项目是否合理；项目确定后，及时组织项目资金的财政投资评审，对项目预算的合理性进行审核，确保入库项目质量。
（四）规范申报、审批程序。严格项目的申报、审批程序，规范各项程序，减少项目的审批环节，提高项目管理效率，加快专项资金下达批复时间及拨付进度。
（五）整合财政资金，捆绑使用。一是规划先行，增强资金整合的黏合力。解决好安排分散、重点不突出问题。二是创设平台，搭建有效载体。要真正把财政专项资金整合工作落到实处，光有规划还不行，要进一步把规划细化，精心设计和搭建整合平台。三是加强领导，提供组织保障。要加强政府的统一领导，重点解决好跨部门、跨行业的工作协调问题。积极推行跨部门整合，将分散在不同部门管理的同类资金整合使用。
（六）规范项目支出，提高资金使用效益。健全内控机制，项目单位应根据项目内容，制定和完善项目资金管理制度，明确资金使用范围和支出标准，建立专项资金审批流程，加强内部审计力度，确保专款专用；项目单位要按照会计管理制度，对市级专项资金实行单独核算，并设立专项资金管理科目，单独反映专项资金支出情况。管理方式上实行“三专”，即实行项目专账、资金专户、管理专人。财政和主管部门要认真审查项目立项的相关资料，实地察看项目前期准备情况，确定项目实施的可行性。同时根据项目实施进度及时拨付资金，尽可能减少资金拨付环节和资金拨付时间，避免资金闲置、截留。
（七）强化项目支出预算绩效管理。项目支出是财政支出的重要组成部分，是预算绩效管理的关键对象，为提高专项资金的使用效益，必须加强对项目支出的预算绩效管理，加大对项目支出绩效目标审核、绩效跟踪监督、绩效评价的工作力度，与预算绩效管理有效结合，完善项目支出管理。
（作者单位：湖北省荆门市财政局）